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Aggiornamento di Maggio 2010:

Cass. sez. un., 7 maggio 2010 n. 11087 ha stabilito che il c.d. preavviso di fermo amministrativo è sempre impugnabile, anche se relativo a crediti di natura extratributaria.

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Sezioni Unite Civili, Ordinanza n. 10672 dell'11.05.2009 (Sezioni Unite Civili, Presidente Vincenzo Carbone  e Relatore R. Botta)

TRIBUTARIO – PREAVVISO DI FERMO AMMINISTRATIVO – IMPUGNAZIONE – GIURISDIZIONE TRIBUTARIA - SUSSISTENZA

La S.C. ha affermato che il preavviso di fermo amministrativo ex art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 è impugnabile avanti al Giudice tributario, se riguarda una pretesa dell’ente pubblico di natura tributaria (nella specie relativa ai contributi dovuti ad un consorzio di bonifica), anche quando l’azione sia stata introdotta prima della modifica dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992 ad opera dell’art. 35, comma 25-quinquies, del d.l. n. 223 del 2006, che ha incluso il fermo tra gli atti impugnabili avanti al Giudice tributario. Inoltre ha posto dei punti fermi sulla impugnabilità dell'atto di preavviso e sul giudice competente.

Fino ad oggi né il legislatore né la giurisprudenza eranono riusciti ad elaborare dei sicuri criteri per l'individuazione della natura giuridica del - preavviso di - fermo amministrativo,  della giurisdizione competente e, conseguentemente, delle forme e dei modi della tutela da accordarsi al destinatario dell'atto. Ed infatti continuavano ad alternarsi orientamenti dottrinali e sentenze degli organi della giustizia civile, tributaria ed amministrativa tra loro contrastanti. A tale situazione di incertezza corrispondevano inevitabili ricadute sul diritto del cittadino di agire a difesa dei propri diritti ed interessi legittimi sancito dall'art. 24 della Carta Costituzionale.

Con riferimento alla natura dell'atto impugnato, vi è da dire che in passato il fermo amministrativo è stato considerato come equiparabile ad un atto di pignoramento e, pertanto, il relativo preavviso, alla stregua di atto di precetto, era considerato impugnabile davanti al G.O. con i rimedi tipici dell'opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi.

In realtà la recente la giurisprudenza ha seguito anche un diverso orientamento, già espresso negli anni passati (Comm. Trib. Prov. Cosenza, Sez. IX, 23/10/2004, n.259), per cui gli effetti del fermo amministrativo e del relativo preavviso, seppure analoghi a quelli che si creano col pignoramento (vincolo di indisponibilità relativa del bene) ed anzi ancor più incisivi, perché impeditivi anche dello "jus utendi ac fruendi" del titolare, fanno ritenere che esso costituisca una misura cautelare (App. Napoli, Sez. III, 18/05/2006, Trib. Napoli, Sez. V, 20/03/2007), diretta a garantire l'esecuzione forzata sui beni del debitore e, nel contempo, una misura afflittiva o parasanzionatoria connessa all'inadempimento. Da ciò deriva il diritto di impugnare il preavviso di fermo con ricorso davanti al Giudice competente per materia e territorio.

Riguardo al riparto di competenza giurisdizionale tra Giudice di Pace (rectius Giudice Ordinario) e Commissione Tributaria la più recente giurisprudenza, così come l'ordinanza della S.C. in commento, individua il seguente criterio: se il fermo amministrativo è disposto per crediti tributari, la relativa opposizione andrà sollevata dinanzi al Giudice Tributario; se, invece, il credito per il quale viene disposto il fermo ha natura "non tributaria", il Giudice competente sarà quello individuato secondo i criteri normali che presiedono (ex art. 103 Cost.) al riparto di giurisdizione: e poiché il fermo ha natura cautelare (e non è un atto amministrativo), il Giudice dinanzi al quale proporre l'opposizione sarà il Giudice Ordinario.

Pare, inoltre, opportuno svolgere delle ulteriori precisazioni con riferimento all'altro profilo problematico, e cioè alla legittimità dell' opposizione avverso l'atto di preavviso del fermo amministrativo prima dell'iscrizione del fermo stesso. In proposito giurisprudenza di merito da tempo afferma l'autonoma impugnabilità del preavviso in quanto atto con funzione afflittiva, oltre che cautelare:"L'opposizione avverso il "preavviso" di fermo amministrativo di bene mobile registrato, va radicata avanti il giudice ordinario competente per materia, (in considerazione della natura della sanzione per cui si procede)" - Giudice tutelare Taranto, 29/11/2006; "Il preavviso di fermo amministrativo dell'autoveicolo costituisce un preavviso di esecuzione forzata o, comunque, una misura cautelare tendente ad ottenere la riscossione coattiva delle somme iscritte a ruolo, e qualora esso venga disposto dal concessionario della riscossione per somme non riguardanti i tributi sussiste la competenza per materia del Giudice di Pace per le cause ricadenti nel limite di valore ad esso attribuite" - Giudice di pace Caserta, 24/04/2006; "La riconosciuta autonoma impugnabilità del preavviso di fermo amministrativo..." - Commiss. Trib. Prov. Lazio Roma, Sez. LIX, 13/06/2007, n.192.

Conformemente a tale giurisprudenza "In attesa del giudizio di merito va ordinata dall'adito Giudice di Pace la sospensione del preavviso di fermo amministrativo del veicolo che è stato disposto dal concessionario della riscossione a tutela di crediti relativi a sanzioni amministrative ricadenti nella disciplina di opposizione prevista dagli artt. 22 e seguenti della legge 24 novembre 1981, n. 689" (Giudice di pace (Decr.) Roma, Sez. II, 12/02/2007).

Infine, ulteriore indice dell'autonoma impugnabilità del preavviso di fermo emerge dalla risoluzione n. 2/E del 9 gennaio 2006 della Agenzia delle Entrate che, nell'ambito della procedura di fermo, disciplina la comunicazione del preavviso, contenente l'ulteriore invito a pagare le somme dovute "entro i successivi venti giorni, decorsi i quali il preavviso stesso assumerà il valore di comunicazione di iscrizione di fermo". Orbene l'atto di preavviso, che in assenza di altre comunicazioni assume il valore di comunicazione di fermo, è atto immediatamente lesivo della posizione soggettiva del destinatario e, quindi, atto impugnabile.

Pertanto, l'interesse ad agire non può dirsi non esistente, poiché se pur il preavviso di per sé non è produttivo di effetti limitativi nella sfera giuridica del destinatario, attraverso l'opposizione si intende contestare il diritto del presunto creditore di procedere al fermo. Infatti, il giudizio istaurato con tale forma è un ordinario giudizio di cognizione e non  un giudizio di tipo impugnatorio/caducatorio, del tipo di quello amministrativo. Non è, quindi, necessario che l'atto (il preavviso di fermo amministrativo) sia immediatamente e direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario perché sussista l'interesse ad agire, ma trattandosi di un giudizio sul fatto della preannunciata esecuzione del fermo e non sull'atto del preavviso, ciò che si contesta è il diritto dell'ente all'attivazione del fermo sui beni del debitore.

L'ordinanza 10672/2009, che di seguito si riporta, conferma la bontà di quest'orientamento.